生态补偿

 　　生态补偿 - 定义与内涵

　　定义：让生态影响的责任者承担破坏环境的经济损失;对生态环境保护、建设者和生态环境质量降低的受害者进行补偿的一种生态经济机制。生态补偿有广义和狭义之分。

　　广义的生态补偿既包括对生态系统和自然资源保护所获得效益的奖励或破坏生态系统和自然资源所造成损失的赔偿，也包括对造成环境污染者的收费。狭义的生态补偿则主要是指前者。从目前中国的实际情况来看，由于在排污收费方面已经有了一套比较完善的法规，急需建立的是基于生态系统服务的生态补偿机制，所以该词条采用了狭义的概念。

　　生态补偿机制的建立是以内化外部成本为原则，对保护行为的外部经济性的补偿依据是保护者为改善生态服务功能所付出的额外的保护与相关建设成本和为此而牺牲的发展机会成本;对破坏行为的外部不经济性的补偿依据是恢复生态服务功能的成本和因破坏行为造成的被补偿者发展机会成本的损失。

　　狭义的生态补偿的概念与目前国际上使用的生态服务付费(Payment for Ecosystem Services，PES)或生态效益付费(Payment for Ecological Benefit，PEB)相似。

　　生态补偿 - 主要内容

　　生态补偿应包括以下几方面主要内容：

　　一是对生态系统本身保护(恢复)或破坏的成本进行补偿;

　　二是通过经济手段将经济效益的外部性内部化;

　　三是对个人或区域保护生态系统和环境的投入或放弃发展机会的损失的经济补偿;

　　四是对具有重大生态价值的区域或对象进行保护性投入。

　　生态补偿 - 主要机制

　　生态修复补偿机制

　　生态补偿

　　1、实行谁破坏谁补偿的原则。

　　这项原则要求补偿和破坏主体相一致，一个主体在经济建设过程中破坏了生态环境，有义务进行修复补偿。但是不要求必须在原地修复补偿，如果在经济区的破坏是不可避免的，允许到生态区进行修复补偿。这并不意味着在经济区可以随意破坏，不进行任何修复。必须努力把破坏降到最低限度，只是在经济区无法完全修复的部分，才到生态区进行修复补偿。投资者和建设者在项目上马之前就必须做好补偿安排和预算，投资总额必须包含适当比例的补偿费用。

　　2、自行补偿和委托补偿。

　　实行谁破坏谁补偿原则，主要是指破坏者必须履行补偿义务，支付补偿投资或成本。既可以由经济区的破坏者直接到生态区进行修复补偿，也可以委托专门机构或生态区进行修复补偿，并由前者承担全部费用。例如，修建高速公路给生态环境造成一定破坏，可以由高速公路的建设者进行异地修复补偿，也可以由投资者和建设者向有关单位交纳一定的补偿金，由后者专门进行异地修补补偿。可以成立专门从事生态修复补偿的实体，按照不同的破坏类型、范围和程度进行异地修复补偿。

　　3、等量补偿和加倍补偿。

　　为了从总体上保持生态平衡，应当区分不同的情况，实行等量补偿和加倍补偿。等量补偿就是破坏量和补偿量相等。例如，在一 个地方破坏1公顷森林或草地，在另一个地方营造1公顷森林或草地。有些破坏可能没有明确的计量单位，可以通过综合测算相关生态功能来进行等量补偿。加倍补偿就是补偿量大于破坏量。例如，在一个地方砍伐5棵树，在另一个地方种植10棵树并保证成活。对表2中一般保护区的破坏可以实行等量补偿，但是对全面保护区和重点保护区或重点保护对象的破坏，应当实行加倍补偿。

　　4、治理补偿。

　　对生态环境的某些破坏不易实行异地补偿，如排放各种污染物，除了就地治理之外，还可以进行异地治理。破坏者向专门机构交纳一定费用，在治理控制区或其他区域进行异地治理，对整个生态环境可以起到某种修复作用。可以在表2所列的治理控制区划出部分区域，专门用于异地治理和修复补偿。

　　生态建设补偿机制

　　1、实行共享共建原则。

　　所谓共享，是对生态区的生态环境保护和建设成果而言，不仅生态区受益，而且经济区也分享生态保护和建设成果。所谓共建，就是由生态区和经济区按照合理的分工共同进行生态建设。其中生态区具体实施保护和建设;经济区承担部分保护建设费用，也可以派出部分人员直接参与建设和提供技术指导。共享共建是构建生态建设补偿机制的利益基础。

　　2、以上级财政转移支付为主要补偿途径。

　　如上所述，区域主体功能定位要依托行政区，生态区和经济区通常由不同的行政区管理，一般不能由生态区直接向经济区索取生态建设补偿费用，而只能通过国家或上级政府在经济区征税，然后以财政转移支付形式向生态区提供生态补偿费用。从全国来看，经济区是财政收入的主要来源，需要通过法律规定，按照财政收入的一定比例提取生态补偿费，建立生态补偿基金。建立科学的生态保护和建设业绩评价体系，由国家或上级政府组织对生态区环境保护实效进行全面评估，实行转移支付。

　　3、合理确定生态补偿水平。

　　需要全面考虑生态区和经济区的多种因素：(1)生态区保护和建设生态环境的成效;(2)生态区保护和建设生态环境的直接成本，包括人财物的投入和消耗;(3)生态区保护和建设生态环境的机会成本，主要是生态区为保护生态环境所放弃的本来能够得到的经济收入;(4)经济区的经济发展水平和支付能力。其中(2)(3)两项由生态区和经济区按一定比例合理分摊。

　　4、飞地补偿。

　　所谓飞地补偿，是指两种主体功能区各划出部分区域，分别由对方来建设和发展。这是目前条件下的一种生态补偿途径。

　　生态补偿 - 涉及领域

　　根据各国具体政策实践，生态环境功能服务付费主要涉及到四个方面：

　　(1)以森林生态系统服务为核心的生态服务付费;

　　(2)农业相关生态服务付费;

　　(3)流域生态环境服务付费;

　　(4)与矿产资源的开发相关的生态补偿制度。

　　生态补偿 - 主要措施

　　1、加快建立“环境财政”

　　2、完善现行保护环境的税收政策

　　3、建立以政府投入为主、全社会支持生态环境建设的投资融资体制

　　4、积极探索市场化生态补偿模式

　　5、为完善生态补偿机制提供科技和理论支撑

　　6、加强生态保护和生态补偿的立法工作

　　六大保障机制“护航”生态补偿工作

　　第一，优化乡镇财政体制。各市、区根据生态环境保护的总体要求和责任，按照事权与财力相匹配的原则，调整、优化各市、区与所辖乡镇的财政体制，逐步增加生态环境保护重点乡镇的财力，增强乡镇保护生态环境的能力。

　　第二，设立生态补偿专项资金。市及各市、区要通过财政预算安排、土地出让收入划拨、上级专项补助、接受社会捐助等多种渠道，设立生态补偿专项资金。生态补偿专项资金预算安排数随财力的增长相应增加。

　　第三，完善财政投入机制。各级财政要按照总量持续增加、比例稳步提高的要求，不断加大财政对“三农”的投入，各级财政对农业的投入增长幅度要高于财政经常性收入增长幅度，土地出让纯收益的15%要全部用于农业。坚持生态优先，加强自然环境保护与建设，维护和修复生态系统整体功能，促进生态环境的自然恢复;发展现代农业，加大耕地特别是水稻田的保护力度;积极推进农村绿化，建设一批生态保护区和森林公园;加强水源地和生态湿地保护;加快发展农村社会事业，加强农村公共服务体系建设。各级财政支农资金及基础设施建设、公共服务能力建设资金的投入要向环太湖、阳澄湖等生态保护重点地区倾斜。

　　第四，健全生态环境的保护、治理机制。要按照苏州生态文明建设的总体部署，加大生态环境保护和生态工程建设力度，加强环境污染整治。要进一步优化环境保护、污染防治资金的使用，加大对生态湿地保护的投入，加快自然保护区、重点生态功能保护区建设;要进一步加大镇、村污水的治理力度，各级财政要安排一定的资金用于镇、村污水治理，来源于镇、村的污水处理费要全部用于镇、村污水处理设施的建设和运行管理;要逐步建立、健全区域排放控制和流域水环境保护的补偿制度，实行污染物排放总量控制指标有偿分配制度和排污权有偿交易制度;要加强饮用水水源地的建设和保护，随自来水费征收的水资源费地方留成部分用于饮用水水源地建设、保护和管理的比例要达到60%以上。

　　第五，引入市场机制。以实施城乡一体化发展综合配套改革为契机，加快各地土地利用规划的调整和优化，经济发展受到限制的区域可采取异地发展等办法，增强该类地区村级集体经济的造血功能，实现限制发展区与其他地区的共同发展。支持、鼓励社会资金参与生态建设、环境污染整治，对生态环境资源进行合理利用，积极探索生态建设、环境污染整治与城乡土地开发、发展乡村生态旅游等相结合的有效途径，在保护、改善环境中实现生态环境资源的经济价值，积累生态环境保护资金，形成良性循环的机制。

　　第六，完善生态补偿保障措施。各乡镇、村应根据相关法律、法规，对基本农田、水源地、生态湿地、生态公益林进行保护，相关部门认定其未能尽到保护责任的，由财政部门缓拨、减拨、停拨及收回生态补偿资金。违反相关法律法规的，由行政主管部门依法对相关责任人员予以行政处罚。生态补偿资金拨付、使用、管理具体办法由财政部门会同相关部门另行制定。